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近60歲的葉楓(化名)終於不用擔心自己開的是「黑車」了。網約車新規公布當天，葉楓所在專車司機微信群中討論熱烈，不少司機「鬆了一口氣」。7月28日，先後醞釀近兩年的《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(下稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)同時出台，備受關注的網約車合法地位首次確立，今後的營運將「有規可循」。
放眼世界，對網約車這種新興事物的管理是監管者所面臨的難題，但中國這一次走在了世界前列。
網約車這一新的業態從出生到現在，不過四年時間。期間因法律缺位，網約車性質不明，一方面一些計程車司機因面臨「飯碗」被搶而罷工抗議，另一方面網約車企業的融資又屢創網際網路企業新高，監管部門出台的政策也不斷引起爭議。
這種背景下，行業亟需立法明晰，而因傳統的計程車行業壟斷利益以及巨大的出行市場，立法過程亦充滿博弈。
從去年10月10日交通部發布網約車徵求意見稿到新規頒布，近十個月的時間，可謂充滿艱辛與不易——此前徵求意見稿中爭議極大的車輛性質、報廢年限、平台與司機是否簽訂勞動合同、價格等條款，在《暫行辦法》中均做出讓步和調整，業界和學界對於新規的評價頗高，網約車新規超出期待。
傳統計程車行業受衝擊
四年前，家住北京昌平的葉楓時常徘徊在地鐵口「拉活」，「那會兒開『黑車』，一天150元，中午之前就回家了。」退休之後，駕齡30年的葉楓一直開「黑車」，直到有朋友推薦他使用打車軟體。如今他開著兩年前新換的車，熟練地使用各種打車軟體，穿梭在北京城區的街道。
2012年，智慧型手機逐漸普及，零零星星的打車軟體開始進入民眾視野。
最早時期的軟體「滴滴」、「快的」、「大黃蜂」、「搖搖招車」、「嘟嘟」、「e達」、「打車小秘」等多達30多家，經過兩年多的廝殺，滴滴從眾多打車軟體中脫穎而出，逐漸坐上了市場的頭把交椅，隨後開展補貼大戰，在資本的廝殺中，最終，市場選擇了滴滴、Uber、易道專車和神州專車等少數企業。
2016年3月1日，易觀智庫發布《中國專車市場趨勢預測報告》顯示，2015年全年滴滴專車在用戶覆蓋率及訂單占比方面均以八成的份額保持絕對優勢，並呈現出持續增長的特徵。2015年全年專車交易規模為370.6億元人民幣，表現出了強勁的增長態勢。
公開數據顯示，截至今年5月，滴滴出行有超過500萬司機和3億註冊用戶，而滴滴出行只是目前網約車的平台之一。
然而，與「共享經濟產物」的身份不匹配的是，網約車始終未脫掉被冠以「非法營運」的帽子。
事實上，在網約車誕生之前，出行市場中類似的只有計程車，反之就是非法營運的「黑車」，私家車要進入計程車行業，並不容易。
按照既有規定，計程車合法營運需要具備道路運輸許可證以及出租汽車經營許可證，二者缺一不可，否則構成非法營運。
根據《道路運輸條例》規定，從事客運經營的需要向道路運輸管理機構提出申請，經營者應當持有道路運輸許可證，並向工商行政機關辦理有關登記手續。
《城市出租汽車管理辦法》(後於2016年3月廢止)對於計程車營運規定了嚴格的條件，從事出租汽車經營的企業和個體工商戶需要向客運管理機構進行申請審核。
該辦法對出租汽車經營企業、出租汽車個體工商戶以及出租汽車駕駛員也規定了一系列的嚴格條件：經營企業需要有符合規定要求的客運車輛和相應的資金、有符合規定要求的經營場所、有符合規定要求的管理人員和駕駛員；駕駛員需要有常住戶口或者暫住證、有當地公安部門核發的機動車駕駛證並有二年以上駕齡、要經客運服務職業培訓並考核合格等等。
通常，地方政府會對上述法規進行細化，形成符合地方情況的計程車管理門檻。
冗長的審批程序以及極高的准入門檻，使得計程車行業高度壟斷，在網約車誕生之前，許多地方在「黑市」中倒賣計程車牌照(運營權)，一個牌照甚至被炒到數十萬元。城市一度泛濫的「黑車」也正是在計程車高門檻的背景下應運而生。
「打車難」成為城市通病，網約車順勢而生占領市場，但因法律中並無這種新生事物的準確定性，以至於其身份一度不明。
專車身份定性存疑
2014年底，上海率先確定專車為非法營運，隨後，瀋陽、北京也先後叫停專車服務。
2015年1月起，北京市交通執法總隊首次公開認定私家車通過打車軟體接送乘客屬於非法營運。一旦被核實從事非法營運，提供服務的主體將收到2萬元以內的罰單。
2016年5月22日，太原市將滴滴快車、專車等列入「黑車」名單。6月3日，西安計程車司機用罷工的方式來抵制網約車，儘管此前滴滴、快的在上海獲國內首張專車牌照，但上海大眾出租汽車公司致信交通運輸部，投訴網約車不正當競爭。
在沒有合法的身份之前，「未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的，屬於違法行為」的規定，讓一些專車司機經歷過被「釣魚」執法、車輛被查扣罰款的情形，以及各地計程車司機罷工、專車司機騷擾乘客等負面消息頻見報端。
彼時，葉楓剛剛加入滴滴的司機隊伍，「那時候跟打游擊似的，機場、火車站、交管局等『敏感』地方不能去，萬一被抓了，罰款平台交一半、司機交一半。」
2014年5月，國家交通運輸部辦公廳發布《關於促進手機軟體召車等出租汽車電召服務有序發展的通知(徵求意見稿)》。兩個月後，該《通知》正式頒布。該《通知》要求，積極鼓勵支持人工電話召車、手機軟體召車、網絡約車等各類出租汽車電召服務方式協調發展，保障人民群眾享有均等化出行服務。這意味著，滴滴、快的等打車軟體獲得政策支持。
同年11月，時任交通運輸部黨組成員、道路運輸司司長劉小明帶隊到滴滴調研「專車」業務的實際情況，並表示滴滴打車在智能交通領域作出的探索和成績，將推動中國交通運輸業的轉型升級。
2015年1月8日，交通運輸部明確表態，「專車」服務對滿足運輸市場高品質、多樣化、差異性需求具有積極作用，但禁止私家車接入平台參與經營。
2015年1月7日，濟南專車司機陳超使用滴滴打車軟體，將兩名乘客送至濟南西客站，被濟南市客管中心的執法人員認定為非法營運，罰款2萬元。因不服處罰決定，陳超向濟南市中區法院提起行政訴訟，要求濟南市客管中心撤銷處罰。因案件涉及「專車是否合法」問題，被稱為「專車第一案」。
該案的宣判在第四次延期後不久迎來網約車新規，網約車被合法化，陳超代理律師李文謙對於結果「保持樂觀態度」，他告訴《財經》記者，外界人士猜測該案之所以遲遲未宣判是因為新規尚未出台，「我們對此不便發表意見，但新規本身對網約車這種出行方式還是積極肯定的，這確實也是我們持續保持樂觀的一個理由」。
立法「十月懷胎」
2015年10月10日，交通運輸部對外發布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(徵求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(徵求意見稿)》，進行為期一個月的公開徵求意見。
徵求意見稿標誌著，網約車已經進入了監管者的視野，並將有法可依。
徵求意見稿在車輛性質、使用年限、數量管控、價格、勞動關係等方面作出規定，業界、學界一片譁然。
5天後，2015年10月15日晚，由北京大學國家發展研究院主辦的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》徵求意見稿的政策研討會在北大舉行，匯聚了周其仁、張維迎、薛兆豐等經濟、法律、交通、電信等領域的專家學者，時任交通部黨組成員兼運輸服務司司長劉小明、計程車管理處處長王秀春、廣州客運交通管理處前處長蘇奎等政府主管部門人士亦參加了會議。
北京大學國家發展研究院教授、北京大學法律經濟學研究中心聯席主任薛兆豐在研討會上表示，徵求意見稿是為專車量身定做的「六大殺手鐧」，「一旦真正實施，將對專車這一新生事物的發展產生毀滅性的影響」。
11月2日，北京市中聞律師事務所合伙人律師吳飛向交通運輸部提出信息公開申請。內容包括，專車和計程車是否由交通運輸部統一管理、政策制定過程是否徵求消費者意見以及所依據的法律法規等。
這期間，2015年12月20日，北京大學法學院、《財經》與中國政法大學等知名高校法學院及研究中心，曾聯合發布《計程車客運服務產業監管條例示範法草案(徵求意見稿)》，旨在為網約車管理規範提供參考藍本。
時隔十個月，2016年7月28日，《暫行辦法》公布，與徵求意見稿不同的是，方案贏得了業內專家學者和網約車平台的一致認可。
交通專家蘇奎參與了《暫行辦法》的全程制定，此前，他以學者的身份在媒體上發表過數十篇關於分享經濟、個人信息保護、城市交通方面的文章。談及已出台的新規，蘇奎頗有感慨：「從去年10月到現在，接近十個月的時間，(新規的出台)像是十月懷胎。」
從2015年初開始，蘇奎作為政策參與制定組的專家之一，常年往返於北京和廣州，「甚至在北京的時間要多於在家的時間」。
這期間，蘇奎參與了「起碼30次以上」的內部討論和修改。蘇奎介紹稱，就在新規出台前一周，七部門之間還在參與討論。
東南大學法學院副教授、東南大學交通法治與發展研究中心執行副主任顧大松告訴《財經》記者，新規之所以會被各方看好，主要來自於中央推動的一場自上而下的公共政策改革。
蘇奎稱，在徵求意見稿發布之前，制定組的專家主要是做研究論證「網約車究竟是什麼」，期間提出了基本框架，其次討論如何監管，「既要考慮其特徵，也要考慮其在現有的法律框架內，還要考慮新舊業態監管的一致性」。
在徵求意見稿公布後，參與制定的專家組根據各方意見完善了該套監管機制，蘇奎補充道，「各方都有不同的訴求，但又不能只批准一方，如何平衡是重點，但前提也是在現有法律的框架內，有些觀點現有的法律不支持，那就不能通過。」
博弈在討論中無處不在，蘇奎透露，網約車平台希望能夠實現自己監管，但是專家組認為目前的法律不支持，「政府是有底線的，平台不能既當運動員又當裁判」。
新規修改期間，讓蘇奎倍感壓力的是，各方如何在認識上統一，網約車需要監管，但是監管應如何適度？專家組最後堅持了統分結合。
在復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊看來，新規修改過程其實是利益集團的博弈，「在監管者的視野里，網約車屬於新闖入者，所以在利益上一開始肯定會傾向於傳統行業，後來優步和滴滴也都跟交通部溝通，監管者會逐漸意識到網約車也應由自己來監管，不能傾向於任何一方」。
作為最大的網約車平台之一，滴滴出行方面向《財經》記者表示，去年10月交通運輸部公布徵求意見稿後，滴滴出行認真學習了徵求意見稿並正式提交了建議。「作為網約車平台方，滴滴與有關部門、各級政府一直保持了密切溝通，積極將自身的實踐經驗與實際情況結合，向相關部門提交建議。」
與徵求意見稿相比，新規在有爭議的地方幾乎全部做出妥協，這也是學者和業界樂於看到的。
北京大學法學院教授、北京大學法律經濟學中心聯席主任鄧峰告訴《財經》記者，監管部門能這麼大幅度改變，在部門立法中並不多見，這「相當不易」。《暫行辦法》整體上比較平和，為網約車的合法化和正當化開闢了一條途徑，「但途徑的寬和窄，還要在實踐中繼續探索」。
(本文首刊於2016年8月8日出版的《財經》雜誌)