任劍濤：政治衰敗的福山式錯位分析

福山恰恰選中了這一論說進路。他特別提出來作為政治衰敗個案分析對象的美國，之所以出現政治衰敗，一方面，美國開國的設計者著緊的是限制國家權力，他們未曾思考過怎麼使國家權力更為有效的問題。其實，福山在此有些混亂，他對美國國家-社會分立之對於國家建構所具有的極端重要性重視不夠，而且明顯對社會限定國家的重大作用不太在意。因此，他在嚴厲指責美國國家權力渙散的時候，卻又不覺矛盾地討論矽谷的創新力。

可見，不引入社會因素，是很難全面理解美國的國家總體能力的。另一方面，他在指出美國三權分立制度、尤其是國會制度的運行時，對美國普遍的政治化有種焦慮。他認為美國各種各樣的協會力量太過強大，由於這些協會力量的政治化，造成美國國家權力決策效益的衰減。以庇護主義為特徵的利益集團引發了兩種明顯的政治衰敗：一是強有力的社會組織庇護能力越強，其政治干預能力也就越強，而聚集政治資源(納入的庇護成員)就越多。二是這種庇護主義直接導致了一種國家的再世襲化，這種不同於東方家族血緣世襲化的利益集團世襲化，既使國會做出有利於局部利益的立法行動，也就使國家的行政能力受到明顯的掣肘。美國的鐵路、森林管理的利益相關者、立法機關與行政當局之間的博弈，被福山用來論證自己的美國國家權力衰敗的重要案例。在這樣的分析中，福山所說的國家能力，大致指的是政府能力。他著緊的，自然是民主政體下制度的發展活力，只要這種活力下降，便呈現出政治衰敗跡象。這樣的討論，似乎看不出他宣布民主政體相對於非民主政體衰敗的意向，更看不出他對俄羅斯和中國的欣賞。只不過，福山是智庫出身的人，渾身充滿理性的狡計，他到中國訪問，從來不說中國的不是，因此人們會以為他對中國的發展模式充滿敬意。

最鮮明體現福山論說政治秩序與政治衰敗的第三個特點：他對自由民主政制的辯護，所取的乃是一種弱勢的辯護立場。原因很簡單，對現代政治制度、現代民主政制的辯護，最強有力的是經濟學家的辯護。只有通過對市場經濟的強力辯護，才足以整全捍衛建立在私人財產權基礎上的現代政制。

出自政治學科的辯護者，所取的幾乎都是弱勢的辯護立場。就創製現代民主政制的英國來看，民主遭遇挑戰最巨的時期，上世紀30年代前後，政治學家幾乎表現出無力為民主政制有力辯護的軟弱。工黨的政治學家如拉斯基，曾經對蘇聯史達林式的社會主義表示欣賞。只是後來經過反思，才以「同意的革命」拉開了自己與史達林的距離。70年代，民主政制與極權政制的對峙最為尖銳，不是哈耶克的堅韌辯護，英國幾有一種全線敗陣的感覺。而後來工黨政治學家吉登斯，終以所謂「第三條道路」為之圓場。

二

福山當下遭遇到的政治衰敗解釋難題，有一種與上世紀30年代、70年代英國遭遇的民主政制辯護難題似曾相識的意味。從大歷史角度看，自1500年以來，右翼政治在上半世紀似乎都處於總體的守勢，經過艱苦的自辯，下半世紀的處境有所改善。從當下狀態看，福山確實感覺到民主政制未盡如人意，似乎處理具體事務的能力還不如非民主政制。但他既然設定了「歷史的終結和最後的人」這樣的歷史哲學立場，為民主政制進行辯護便是勢所必然。不過，由於福山並沒有強勢的經濟學背景，加之他認定民主運作的差強人意，因此註定只能是一個民主政制的弱勢辯護者。這是兩個因素註定的結果：一是福山的政治學家身份，以及論述進路選擇，尤其是以一個政治科學家扮演政治理論家的身份，限制了他的宏觀思維能力，他無法在概念的清晰推演中自洽地論證民主政制的優勢;二是福山藉助歷史以論說政制的進路，由於沒有完全打開歷史視野，因此，一種截取歷史的便捷論說，降低了他論述的可靠性。譬如，他本來應該去追究西方民主問責制或憲政民主制的源遠流長，但他將之一刀斬在18世紀，結果希臘羅馬的政治秩序貢獻就很難被張揚出來。於是，究竟是中國，還是希臘、羅馬對現代建國的貢獻大小，就成為可堪爭議的問題。

福山這本書，不能看得像學院派那麼高、那麼重，它擔負不了拯救民主的理論使命。同時，也不能輕視這部著作。因為，在民主政治受到挑戰的時候，需要有人為其辯護。福山對此具有明確的問題意識，這是值得讚許的。

轉變一個角度，進而來看福山論述政治秩序與政治衰敗的三個理論支點，即強大的行政體系(國家能力)、法治與民主問責制，似乎也有很多可圈可點之處。本來，按照福山的論說次序，應當首先討論似乎讓國人驕傲的舉國行政體系。但因為這一論題談論過多，已經無新意可述。因此，將他的論述順序顛倒過來，從民主問責制反觀法治和全國性的行政科層制度，似乎可以檢出一些新意。

本來，福山申論政治秩序起源的時候，強大國家、也就是行之有制的統一行政體系，確實具有相對於法治和民主問責的優先性。原因很簡單，只要有政治社會的建構，就一定有行政權建制，否則這一建制就無法順暢運轉。問題在於，是不是強大的行政權建制，就是現代國家的判准?抑或這樣的建制，僅僅是現代國家一個必要的支柱——即有這樣的支柱，未必就是現代國家;若無這樣的支柱，肯定不是現代國家。換言之，規範的現代國家，只是那些同時具備強大國家、法治和民主問責三要素的國家，而不是僅具其一的國家。經此質疑，就可以確立一種由民主問責反推法治、強大國家(行政建制)的現代國家總體建構的思路。換言之，確立民主問責的國家首先是循序具備法治和強大行政體系的國家，因此它就是天經地義的「現代」國家。

三

審視福山的論述，可以發現他的一些矛盾。他以中國建構起了強大的國家行政體系，因此把中國視為第一個現代國家，尚有討論餘地：一方面，他將現代國家的總體建構切割為三個單列指標，有點讓人無法判斷現代國家之「現代」的總體標準。另一方面，以此對中國的國家建構進行論述，似乎也有一種模糊中國現代建國史實的嫌疑。規範意義上的現代國家，一定是出現在現代時限中的國家，現代起始時限，史學界一般界定在1500年。之前的歷史，是現代的奠基史、前史，而非正史。

即便福山非要認定秦代中國建立的上至中央下至地方的政府結構，是一個現代國家機制，它也絕對不是一個規範意義的完整現代國家建制。因為它實在與現代時限相距久遠。何況一個非法治、無民主問責的國家何以被稱為現代國家，也需要福山給出解釋。惜乎他對此緘口不言。衡諸中國政治史，還可以看得出福山對中國歷史缺乏了解。因為中國的「周秦之變」生成的是一個極為複雜的國家結構，遠非它描述的那麼簡單的一個行政建制。

不過得承認，福山有一個問題抓得非常準，就是秦代確立了春秋以來的軍功爵制導向的國家建制，一定程度打破了家族血緣權力，因此才有全國通行的完整行政建制。然而，由於中國到今天還未能生成與國家相對而在的個體，它是建立不起真正形式化的行政體制的。儒表法里的國家治理結構，就足以證明這一點。這樣的統治結構是很難通向法治的。甚至華人社會在法治上遇到的困境，都有這樣的歷史制約因素。像人們提到的新加坡，可以說是法治國家，也可以說不是。因為一個國家的治理結構是否屬於法治(rule of law)，有一個類型差異的問題，還有一個程度上的區別。

從類型上講，新加坡屬於法治國家。但與規範的法治國家相比，法治的程度差異還是巨大的。一般而言，以李光耀家族的守法可以證明前者。但也可以這一家族壟斷國家政治、軍事與經濟權力，來證明它法治的程度不高。沒有一個將每個人安頓在平等公民位置上的結構化社會變遷，規範的法治與民主問責很難建立起來。

福山將國家(行政)能力、法治與民主問責製作為現代國家的三根支柱。這是一種後設的解釋選項。換言之，現代國家已經展現這樣的機制，因此福山才選定了這些指標來論述何謂現代國家。即使這樣的選項因為與經驗的高度吻合而無可指責，福山的論述進路未必就無懈可擊。原因在於三根支柱支撐起的現代國家，總還呈現出一個國家的總體結構，需要首先以國家、社會與市場的三元並立結構為條件，並以憲政機制整合行政、立法與司法運作，才能夠成為一個順暢運轉的現代國家。僅僅將眼光盯在三根支柱上，便必定落於見樹不見林的尷尬。這正是福山在解釋三根支柱如何撐起現代國家大廈時，選擇一種游移解釋策略的緣由：需要解釋現代國家行政建制時，舉中國為第一個現代國家。舉走向法治的國家時，選擇印度之類的國家為例證。說到民主問責制終於將現代國家完型的時候，一下子落到了18世紀的西歐。並強調「到達丹麥」(getting to Denmark)的極度不易。這樣的解釋,只是一個便利的解釋，對福山這種缺乏政治哲學解釋能力的政治學家自然是最方便凸顯其解釋宗旨的進路。但嚴謹性如何，就有些可疑了。

四

福山不是沒有超越現代政治哲學大家的雄心，它對霍布斯、洛克、盧梭、馬克思的現代國家解釋，都頗為不屑。但這些不屑的表達，總是一句話表態，跟著就沒有下文了。一切解釋，就總是圍繞失敗國家、成功國家，國家競爭性能力與國家僵化表現、國家的公共化建構與家族化復辟這類解釋選項展開。結果，政治哲學的問題沒有得到洗鍊的表達，實證的研究又因他先行的意圖顯得有些隨意。

因此，他對政治秩序與政治衰敗的解釋，總顯得嚴謹性不足，跳躍性有餘：譬如，福山應對立法、行政與司法分別確立的民主問責、國家能力與法律主治三個解釋選項，各自的憲定權力並沒有得到過完整描述和分析，幾乎都處在各別分析的狀態。結果，有些他高度關注的問題，就得不到解釋——一個強有力的國家行政體系，是因於什麼才強有力的?是它的建制完整?還是聚集資源有效?或者是立法授權有據?單單就行政權力自身效率的高低，討論國家能力的高低，至少難以讓人分清楚國家與政府的界限，進而難以讓人區分清楚行政權力自身效率和國家權力結構效率兩種概念。人們一般看重的是直接的行政效率，對依法行政的效率比較忽視，而且對後者制約行政效率非常擔心。福山恰恰陷入後者不能自拔：他對美國森林局工作效率衰變的分析堪為佐證。

這樣的分析進路，非福山所願地給了非憲制國家分別處理國家、法治和問責制以便利，這些國家可以把三塊切碎，拒斥現代國家的總體建構，僅僅著意行政權的效率高低，並由此為既定國家體制聚集起足夠自我延續的合法性資源。稍作分析，福山這樣的分析思路，必須接受他似乎經不起的實踐檢驗：一個現代國家的結構性效率，只有在依法行政的前提下才有保證。換言之，唯有民主問責制具有保證，法治的落實、尤其是強大國家的運行，才有保障。福山的相關論述，實際上陷入了國家能力或效率分析的一個巨大陷阱：猶如上世紀30年代，發達國家人士看到蘇聯一時呈現的超高國家效率，無比驚羨之餘，完全掉進了自我否定的泥潭。今天非憲制國家呈現的一時效率，確實又一次引發相似的緊張。但這個引起他們緊張的效率，實際上是短期效率、局部效率、具體事務處置的效率，遠非長期的效率、整體的效率與關聯事務處置的效率。前一種效率，在民主問責制引導的常規程序之下，完全是匪夷所思的事情。讓身處這一社會的人們羨慕，實屬正常。歐洲左翼智囊上世紀30年代跑到蘇聯一看，便被這樣的國家效率所深深震撼。福山的論道，多少也有被同類震撼所動搖的成分。

福山似乎沒有醒覺這一點。他完全被美國低下的行政效率所扼制，試圖解釋美國這類國家憲政效率低下的制度原因。因此，它訴諸政治化的公民組織之干擾國會決策，導致社會流行庇護主義思維，引發利益集團的再世襲化，造成中產階級無法積極干預朝政的消極後果。結果福山堅決要求改變美國的現行國家權力體制，並從建國設計的政治意圖這個國家立意出發，著意強調一個不重視國家權力效率的制度設計的弊端。也許，一個敞開了公民對國家權力進行訴訟的大門的國家，國家權力部門試圖具有超高效率，實在是有點緣木求魚的意味。但實際上，福山這樣的分析思路，把一個有關行政權效率高低的問題，不適當地上升到國家總體制度效率高低的高度，混淆了國家局部權力效率與國家總體權力效率。他忘記了，對現代國家而言，民主問責制對國家權力效率的宥限，著意的並不是單純的國家權力、尤其是行政權力主動積極有為的效率追求，而是在有效規範而不是限死權力的前提條件下，保證公眾有一個在社會和市場空間充分施展創造力的天地。福山太高看國家權力在國家發展、政治秩序中的作為了，也太高看國家權力運行效率在避免這種衰敗中的作用了。他忘記了，現代國家建構的先賢所注重的限制國家權力，一方面旨在保證據以建構起來的民主問責，有效地解決權力來源的責任問題;另一方面，一旦國家的官員獲得合法授權，就得負起與相應權力相稱的責任。正是由於國家權力不能妄為，公眾才有一個在社會和市場空間中自由追求效率的可能，這才是一個政治不至衰敗的根本保障。即便是就國家權力內部的分工來講，立法權力的宗旨是在規範權力，行政權的運行宗旨才是效率，司法權的運行宗旨則是公正。三者各循其道、連環制衡，才不至出現政治衰敗，才能保證政治秩序的活力，維持國家長治久安與持續發展。

五

福山討論政治秩序的第二卷，給人一個比較強烈的感覺，其寫作似乎不是按照原來計劃進行的。第二卷的四部分，相關性程度是由功利性關注呈現出來的，有一種應急性質，其第一部分論及國家，好像是第一卷分析思路的延續。但具體到論述節目，題目就很不對稱。一切論述，似乎落到了最後一章的「好政府與壞政府」論題上。第二部分重在制度比較，將失敗國家與行政能力強大的國家作為兩極進行分析，似乎要凸顯的宗旨是對比非民主和民主結構之下的效率，這樣的比較正當性需要更強有力的論證。第三部分專論民主問題，對民主的擴展信心和民主的艱難推進做了陳述，凸顯了中產階級與民主的正負相關性。第四部分集中討論美國的問題，主要慨嘆美國的司法與立法(政黨政治)對行政高效運作的副作用。讓人們對美國的庇護主義和再世襲化印象強烈：利益集團庇護跟隨者，並制約國家的決策，降低行政效率。因此引發的民主衰敗有些勢不可免的意味。這個結論，值得商榷。民主的結構問題與運轉問題不能混淆，屬於後一問題的，是功能的問題;屬於前一問題的，是結構的問題。前者引出國家權力功能調整的論題，後者關乎國家權力體系的重新安頓問題。前一衰敗，僅僅是權力配置的問題，不觸及國家基本結構的改變。後一問題，關係到國家結構的變更，遠不是功能調整可以解決的大問題。對兩者做出適宜的區分，才不至留人以福山斷言民主的政治衰變已經出現、勢不可擋，而非民主政體的活力來勢洶洶、不會停歇的印象。2008年一場金融危機催生了福山政治衰敗的一步三嘆。因此，有必要從更高的理論層次，對之加以清理。人們才會相信，民主不是問題，而是解決問題的答案。

無疑，福山的兩卷巨著，是對一個混亂時代具有高度問題自覺的積極理論回應，實屬難能可貴。不過，即時的讚美也許完全多餘，苛刻的推敲才富有教益。對福山之論，人們也許會同意，要達到捍衛現代基本價值與基本制度的目的，政治科學似乎有些無能為力。政治科學要論證價值問題，就不免疏漏。這個時代真正需要的是政治哲學重回爭論現場，像哈耶克、波普爾、羅爾斯與諾齊克那樣，給出嚴密的現代政治正當性證成(justification)，才足以給反現代政治理念以致命的一擊。

同時，一種真正囊括重要地區史和全球史的政治演進論證，才足以給出一個深具歷史感和說服力的宏大論說，並有效維護現代價值和制度運行的社會機制。否則，就只有安於福山式的、以功能說結構的錯位分析。

作者為中國人民大學國際關係學院教授

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